INTRODUÇÃO
O Direito Eleitoral, no Brasil, é um ramo autônomo do Direito Público, não só por descender do Direito Constitucional, mas, sobretudo, em virtude das características que lhes são peculiares. Embora seja difícil conceituar qualquer disciplina jurídica, pode-se dizer que o Direito Eleitoral é o ramo do Direito destinado a estudar os sistemas eleitorais e sua legislação, isto é, o Direito Eleitoral é encarregado de regulamentar os direitos políticos dos cidadãos e o processo eleitoral, em todas as suas fases, como forma de escolha dos titulares dos mandatos eletivos e das instituições do Estado.
O Direito Eleitoral consiste numa especialização do Direito Constitucional, cujo conjunto sistematizado de normas destina-se a assegurar a organização e o exercício de direitos políticos, principalmente os que envolvem votar e ser votado, de modo a estabelecer a precisa adequação entre a vontade do povo e a atividade governamental.
Dotado de independência e autonomias científica e didática, o Direito Eleitoral tem, pela natureza da matéria objeto de seu conteúdo, o Direito Constitucional como sede principal de seus institutos e fonte imediata e natural de seus principais preceitos, ou seja, ele busca na Carta Magna as suas disposições fundamentais, que indicam o norte de sua trajetória, quer de ordem material e, até mesmo, de ordem processual.
Por meio deste trabalho, buscar-se-á aferir, a partir de uma análise da doutrina e dos dispositivos constitucionais e legais pertinentes, a evolução histórica do Direito Eleitoral no Brasil, tema que se mostra de extrema importância, pois, uma vez compreendendo a origem e o desenvolvimento histórico dos institutos eleitorais, torna-se mais fácil e precisa a construção de um estudo acerca do sistema eleitoral atualmente em vigor.
Diversos autores se dedicaram ao estudo da legislação eleitoral brasileira nos períodos de sua história, analisando seu conteúdo e influência em nossos vários sistemas eleitorais. Em virtude disso, inúmeras formas de classificação e sistematização desses períodos podem ser encontradas na doutrina eleitoral. No entanto, não obstante a pluralidade de classificações, a evolução histórica do direito eleitoral no Brasil será fracionada em três períodos: o colonial, o imperial e o republicano.
Como o Direito Eleitoral está umbilicalmente ligado ao Direito Constitucional, a evolução histórica desse ramo do direito guardará correspondência com as respectivas Constituições Federais que estavam vigentes no período histórico em análise. Destarte, diante desse íntimo relacionamento entre os sistemas eleitorais que vigeram no país e os seus respectivos regimes constitucionais, será dado proeminência, durante o trabalho, aos preceitos constitucionais que regeram a matéria eleitoral ao longo dos tempos, sem, no entanto, nos olvidar de destacar as características gerais dos principais diplomas normativos e dos códigos eleitorais brasileiros.
1 PERÍODO COLONIAL
Na época em que o Brasil era colônia do Reino de Portugal, este país europeu era governado por uma monarquia vitalícia e hereditária. Não obstante isso, as vilas e cidades fundadas no território brasileiro revestiam-se de uma organização política republicana, cujo governo era formado por meio de eleições populares. A eleição para os cargos das repúblicas das vilas e cidades era disciplinada pelo Código Eleitoral da Ordenação do Reino.
Os principais cargos eletivos de tais repúblicas, denominados de oficiais, eram os de vereador, de juiz e de Procurador do Conselho. A presidência de uma vila ou uma cidade cabia a um juiz ordinário. Os vereadores, por seu turno, compunham as Câmaras, que eram os corpos legislativos das repúblicas. Ademais, o Poder Executivo ficava a cargo dos procuradores, que contavam com o auxílio dos demais agentes que desempenhavam funções públicas, tais como os almotacés, os fiscais de pesos e medidas, os fiscais das moradias e os alcaides. O número de oficiais de cada vila ou cidade era proporcional ao número de moradores. Nesse sentido, a quantidade de vereadores oscilava entre 03 (três) e 07 (sete) e o de juízes de 01 (um) a 02 (dois). O cargo de Procurador do Conselho, por sua vez, era único.
O mandato desses oficias era de 01 (um) ano, mas, apesar disso, as eleições não aconteciam anualmente. Os escrutínios eram realizados a cada 03 (três) anos, de sorte que, numa só eleição, eram eleitos três governos, um para cada ano. Fixadas essas considerações preliminares, passemos à análise desse processo de eleição, que, conforme já foi dito, era regulado pelas Ordenações do Reino.
O processo eletivo inicia-se com a convocação dos eleitores. O governo do terceiro mandato eleito convocava, por meio de editais, as eleições, que seriam realizadas em um dia de dezembro. O sufrágio era universal, pois até a plebe podia votar, mas só podiam ser votados os indivíduos pertencentes à nobreza das vilas e cidades, denominados homens bons ou republicanos. Como em diversas partes da monarquia portuguesa estavam sendo eleitas pessoas sem essa qualificação, foi editado, em 12 de novembro de 1611, um alvará régio que ordenava às Câmaras municipais que organizassem livros onde ficassem assentados os nomes dos nobres e seus descendentes, únicos que podiam ser eleitos para os cargos eletivos.
A eleição propriamente dita era dividida em duas fases: a eleição de primeiro grau e a eleição de segundo grau. Na eleição de primeiro grau, cada cidadão dirigia-se à mesa eleitoral e dizia ao escrivão, junto ao seu ouvido, o nome de 06 (seis) pessoas. Os 06 (seis) homens bons mais votados eram os escolhidos para exercerem a função de eleitores de segundo grau.
Na eleição de segundo grau, os 06 (seis) eleitores, escolhidos pelo sufrágio universal, escolhiam os membros do Conselho, também denominados de oficiais da Câmara Municipal, para os próximos 03 (três) anos. Os eleitores eram agrupados em 03 (três) grupos de 02 (dois) e levados a uma casa, onde eram separados em cômodos distintos, de forma a isolar um grupo dos outros. Separados, os 03 (três) grupos organizavam as suas respectivas listas de votação, nas quais escolhiam as pessoas da nobreza da vila ou cidade que deveriam ocupar os cargos eletivos.
Superada essa segunda fase da eleição, passava-se ao processo de apuração. Os 03 (três) grupos entregavam as suas respectivas relações ao juiz mais antigo, que juntava, numa folha de papel denominada pauta, os nomes relacionados pelos eleitores de segundo grau. Após arrolar os nomes votados na pauta, ao juiz cabia o importante papel de conciliar tais nomes, selecionando, de acordo com critérios de conveniência e praticidade, os governantes dos próximos 03 (três) anos, de forma que o município fosse melhor governado.
Escolhidos os nomes que iriam compor os três próximos governos, o juiz escrevia em pequenos pedaços de papel os nomes dos governantes, separados por cargo e por ano de mandato. Em seguida, colocava cada pedaço de papel num pelouro de cera e o fechava. Pelouros de cera eram esferas de cera do tamanho dos pelouros dos canhões, balas de ferro maciço.
Por fim, o juiz colocava os pelouros e a pauta em um saco de pano dividido em compartimentos, que era guardado em um cofre de ferro com 03 (três) fechaduras, cujas chaves eram entregues a 03 (três) vereadores cujo mandato estava se extinguindo, de forma que, para abrir o cofre, seria necessária a presença simultânea dos 03 (três) ex-vereadores. A cada ano, as chaves passavam sucessivamente aos vereadores cujos mandatos terminavam.
Ao final de cada ano, os oficiais da Câmara Municipal publicavam um edital, convocando o povo e os homens bons para a abertura dos pelouros. No dia designado, um menino de até 07 (sete) anos era encarregado de enfiar a mão em cada compartimento do saco para sortear um pelouro. Desta forma, eram designados os governantes do ano seguinte. Depois, o saco era guardado no cofre novamente.
Sorteados os pelouros, os nomes eram levados ao conhecimento do ouvidor-geral, que, então, expedia a chamada carta de confirmação de usanças, que correspondiam às atuais diplomações dos candidatos eleitos. A posse dos eleitos, por sua vez, ocorria no dia 1º de janeiro do ano seguinte. Ademais, vale a pena destacar algumas peculiaridades do processo eleitoral colonial, apontadas por Manoel Rodrigues Ferreira:
Se, no momento da abertura do cofre, faltasse algum ou alguns dos vereadores que possuíam as chaves, por estarem fora da vila (ou cidade), o cofre seria arrombado por determinação do juiz. Se, no momento da abertura dos pelouros, faltasse algum dos oficiais que neles saíram, ausência devida a falecimento ou a estar no sertão, então seria feita, no mesmo momento, eleição só para esse caso, e então todos os homens bons do lugar, no momento presentes, votavam diretamente nos nomes que quisessem, para preencher o cargo ou os cargos vagos. E os nomes que fossem recebendo votos iam sendo anotados com uma barra (/), daí ser a eleição chamada de “barrete”. Seria eleito o que mais votos tivesse, ou seja, o que mais barretes tivesse. O mesmo processo era usado quando durante o ano falecia ou da vila (ou cidade) se ausentava por muito tempo um oficial da Câmara.
Durante o período colonial, foram editados inúmeros alvarás, cartas régias e provisões, que alteraram substancialmente a execução do Código Eleitoral das Ordenações do Reino em determinadas vilas e cidades. No entanto, em linhas gerais, o sistema eleitoral vigente no Brasil durante o período colonial foi o exposto até aqui.
2 PERÍODO IMPERIAL
Com a independência do Brasil, foi outorgada a Constituição de 1824, que dispôs sobre o sistema eleitoral em seus artigos 90 a 97. Segundo a Carta Magna, a escolha dos deputados e senadores da Assembléia Geral e dos membros dos Conselhos Gerais das Províncias dar-se-ia por eleições indiretas. Por meio de eleições primárias, nas quais apenas os brasileiros no gozo dos direitos políticos e os estrangeiros naturalizados tinham direito a voto, eram escolhidos os chamados eleitores de província, que exerciam a eleição direta dos representantes da nação e da província.
Apreende-se, da análise do texto constitucional, que muitas pessoas eram proibidas de votar, em razão da idade, da profissão e da renda anual. Nesse sentido, não podiam votar nas eleições primárias os menores de 21 (vinte e um) anos, salvo se casados; os oficiais militares; os bacharéis formados; os clérigos de ordens sacras; os filhos que ainda morassem com os pais, salvo se servirem em ofícios públicos; os criados, categoria na qual não se incluíam os guarda-livros; os primeiros caixeiros das casas de comércio; os criados da Casa Imperial, se não forem de galão branco; os administradores das fazendas rurais e fábricas; os religiosos e quaisquer que vivam em comunidade claustral; e os que não tinham renda líquida anual mínima de 100 (cem) mil réis.
Para exercer o mister de eleitor de província ou de deputado, de senador e de membro de Conselho Geral de Província, por sua vez, era elegível qualquer cidadão capaz de votar nas eleições primárias, exceto os libertos, os criminosos pronunciados em querela ou devassa e os que não tinham renda líquida anual de 200 (duzentos) mil réis. Além disso, para poder ser nomeado deputado, o eleitor deveria ser brasileiro nato, professar a religião do Estado e ter renda líquida anual de 400 (quatrocentos) mil réis.
Não havia restrição quanto à circunscrição eleitoral do indivíduo para que ele fosse elegível, de sorte que, cumpridas as exigências constitucionais retro mencionadas, o cidadão poderia ser escolhido para os cargos eletivos de qualquer distrito, independentemente de ter nele nascido, residido ou domiciliado. Ademais, foi legado à lei regulamentar o encargo de assinalar o modo prático como as eleições deveriam se desenvolver e o número de deputados, tomando por critério a população do império.
A partir de então, o Brasil passou a editar sua própria legislação eleitoral, surgindo, assim, diversos diplomas legais. O primeiro deles foi o Decreto de 3 de junho de 1822, editado por Dom Pedro I. Contudo, como não se pretende, por meio deste trabalho, esboçar um estudo exaustivo da matéria, serão destacados apenas os diplomas normativos enumerados com maior ênfase pela doutrina. Outras leis importantes, todas de indiscutível valor histórico, podem ser encontradas na valiosa obra de Francisco Belisário Soares de Souza.
Inicialmente, tomou destaque o Decreto de 26 de março de 1824, que apontou as instruções para a realização de eleições para deputados, senadores e membros dos Conselhos Gerais das Províncias. Segundo Aroldo Mota, “tinha os seguintes objetivos: eleições das Assembléias paroquiais; nomeação dos eleitores paroquiais; apuração; colégios eleitorais; eleição para o Senado, Câmara e Conselhos Provinciais; eleição indireta”.
O Decreto nº 157, de 04 de maio de 1842, que trouxe instruções sobre a maneira de se proceder às eleições gerais e provinciais, disciplinou o alistamento dos eleitores, bem como a formação da mesa paroquial e a entrega das cédulas. O principal aspecto desse decreto foi a abolição do voto por procuração, destacada por Hilda Soares Braga.
A primeira norma oriunda de processo legislativo regular foi a Lei 387, de 19 de agosto de 1846, pois, antes dela, só decretos e atos foram editados, à margem, portanto, de uma votação por parte do Poder Legislativo. Ela veio a atender à determinação constitucional de regulamentação do desenvolvimento prático das eleições, disciplinando a qualificação dos votantes e as eleições primária e secundária. Joel J. Cândido realça a principal mudança instituída por esse diploma normativo: “acabou com a qualificação pelas mesas receptoras, prática que vinha se mantendo ainda por influência das Ordenações, organizando Juntas de Qualificação”. Destarte, a qualificação dos eleitores deixou de ser feita pelas próprias mesas receptoras dos votos e passaram a ser realizadas pelas chamadas juntas de qualificação.
A Lei 387, de 19 de agosto de 1846 sofreu importantes alterações através do Decreto nº 842, de 19 de setembro de 1855, chamado de “Lei dos Círculos”. As principais inovações trazidas por esse diploma normativo foram a instituição das eleições em distritos ou círculos eleitorais e a enumeração de algumas incompatibilidades eleitorais.
O Decreto nº 1.082, de 18 de agosto de 1860, por sua vez, alterou a Lei 387/1846 e o Decreto nº 842/1855, principalmente em virtude do aumento do número de deputados por distrito, que, sob a égide do Decreto 841/1855, era de 01 (um) e, com a sua edição, passou a ser de 03 (três). Diante disso, o Decreto 1.082/1860 é chamado por Hilda Soares Braga de “Segunda Lei dos Círculos”.
Outra importante reforma à legislação eleitoral foi a inaugurada pelo Decreto nº 2.675, de 20 de outubro de 1875, chamado pela doutrina de “Lei do Terço”, denominação que se deve ao fato de que ela instituiu um sistema no qual os eleitores votavam em dois terços dos elegíveis, o que, segundo Pinto Ferreira, proporcionou a representação das minorias. Além disso, esse diploma normativo introduziu o título eleitoral e a possibilidade de conhecimento, por parte do Poder Judiciário, de questões relativas a ambas as fases do processo eleitoral.
Com a edição da Lei 3.029, de 9 de janeiro de 1881, o sistema eleitoral foi profundamente alterado. Essa lei ficou conhecida como “Lei Saraiva”, pois, embora a sua redação tenha sido de Rui Barbosa, o seu projeto foi de iniciativa do Conselheiro Saraiva. Ás inovações mais notórios foram: a abolição das eleições indiretas e a instituição de eleições diretas, a adoção do voto do analfabeto, a expansão do papel da magistratura no processo eleitoral e a ampliação das incompatibilidades eleitorais. Além disso, os títulos eleitorais passaram a ser assinados pelo juiz e o alistamento eleitoral passou a ser realizado permanentemente.
A última lei eleitoral editada no período imperial foi a Lei 3.340, de 14 de outubro de 1887, sancionada pela Regente Princesa Isabel. Ela alterou o processo das eleições dos membros das Assembléias Legislativas Provinciais e dos Vereadores das Câmaras Municipais.
3 PERÍODO REPUBLICANO
A maior parte da doutrina que se dedica ao estudo da evolução histórica da legislação eleitoral, a exemplo de Joel J. Cândido e Antônio Roque Citadini, fraciona o período republicano em dois: da Proclamação da República até a Revolução de 1930; e desta até os dias atuais. O primeiro período republicano é marcado por uma legislação eleitoral esparsa e pela vigência de uma única Constituição Federal, ao passo que o segundo período caracterizou-se pelas grandes codificações eleitorais e pela influência de três Constituições Federais.
3.1 PRIMEIRO PERÍODO REPUBLICANO
Proclamada a República, foi promulgada a Constituição Federal de 1891, que previu algumas normas relativas ao sistema eleitoral federal. O Poder Legislativo federal, exercido pelo Congresso Nacional, já era composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. A eleição para senadores e deputados deveria ser feita simultaneamente em todo o país. O governo estadual em cuja representação no Congresso Nacional surgisse vaga, inclusive por renúncia, deveria mandar proceder a uma nova eleição para preenchê-la. Ademais, ninguém poderia ser, ao mesmo tempo, deputado e senador.
No que concerne ao Poder Executivo federal, o chefe eletivo da nação era o Presidente da República dos Estados Unidos do Brasil, que era substituído, no caso de impedimento, ou sucedido, no caso de falta, pelo Vice-Presidente, eleito simultaneamente com ele para um mandato de 04 (quatro) anos, sem direito à reeleição. Inclusive, o Vice-Presidente que tivesse exercido a Presidência no último ano do período presidencial não poderia ser eleito novamente para o período seguinte. Para ser eleito Presidente ou Vice-Presidente da República, o indivíduo deveria ser brasileiro nato, estar no exercício dos direitos políticos e ser maior de 35 (trinta e cinco) anos.
A eleição do Presidente o do Vice-Presidente, que deveria acontecer no dia 1º de março do último ano do período presidencial, dar-se-ia mediante sufrágio direto da nação e maioria absoluta dos votos. Se nenhum dos votados houvesse atingido a maioria absoluta, o Congresso elegeria, por maioria dos votos presentes, um entre os dois mais votados na eleição direta. Em persistindo o empate, considerar-se-ia eleito o mais velho. A apuração dos votos proceder-se-ia na Capital Federal e nas Capitais dos Estados, no que concerne às suas respectivas circunscrições. A apuração final, porém, era realizada pelo Congresso Nacional, na sua primeira sessão do ano, sem a exigência de quórum mínimo.
A regulação do processo de eleição e da apuração foi deixada para o disciplinamento por meio de lei ordinária, competindo ao Congresso Nacional, ainda, a regulamentação das condições e do processo de eleição para os outros cargos federais, em todo o país.
No caso de vaga da presidência ou da vice-presidência, deveria ser procedida uma nova eleição, se não houvesse decorrido 02 (dois) anos do período presidencial, ou serem sucessivamente chamados o Vice-Presidente do senado, o Presidente da Câmara e o do Supremo Tribunal Federal, se não houvesse transcorrido tal período.
A Constituição Federal de 1891 previu, ainda, hipóteses de inelegibilidade para os cargos de Presidente e Vice-Presidente, para os quais seriam inelegíveis os parentes consangüíneos e afins, nos 1º e 2º graus, do Presidente ou Vice-Presidente, que se achasse em exercício no momento da eleição ou que o tivesse deixado até seis meses antes. Os Ministros de Estado, por sua vez, além de serem inelegíveis para a presidência e para a vice-presidência, não poderiam ser eleitos para deputado ou senador nem acumular o exercício de outro emprego ou função pública. Nesse sentido, o deputado ou senador que aceitasse o cargo de Ministro de Estado, perderia o mandato e proceder-se-ia a realização de uma nova eleição, na qual não poderia ser mais votado.
No que tange aos sistemas eleitorais nas esferas estaduais, a Carta Magna facultou aos Estados a possibilidade de legislar livremente sobre a matéria, uma vez que não disciplinou as eleições estaduais, dispondo, inclusive, que cada estado reger-se-ia pela Constituição estadual e pelas leis estaduais que adotar, devendo respeitar, apenas, os princípios constitucionais da União.
Alguns diplomas legais tomaram destaque durante esse primeiro período republicano da história do direito eleitoral. O Decreto 663, de 14 de agosto de 1890, que disciplinou as providências relativas ao processo da eleição do primeiro Congresso Nacional republicano, estabeleceu critérios e mecanismos para a fiscalização eleitoral. A Lei 35, de 26 de janeiro de 1892, que foi a primeira lei republicana em matéria eleitoral, estabeleceu o processo para as eleições federais.
Por meio da Lei 1.269, de 15 de novembro de 1904, que ficou conhecida como “Lei Roda e Silva”, em homenagem ao senador do mesmo nome que foi o relator final do projeto no Congresso Nacional, operou-se uma reforma na legislação eleitoral, vigorando até 1930. Ela revogou algumas leis, a exemplo da Lei 35/1892, previu o sistema de apuração pelas mesas receptoras de votos e elencou alguns tipos penais eleitoras. Para Pinto Ferreira a lei Rosa e Silva foi a lei eleitoral mais importante da Velha República, de sorte que o autor chega a considerá-la como um autêntico código eleitoral.
O Decreto 2.419, de 11 de julho de 1911, prescreveu os casos de inelegibilidade para o Congresso Nacional e para a Presidência e Vice-Presidência da República, além de alterar algumas disposições da lei Rosa e Silva. A Lei 3.129, de 2 de agosto de 1916, por sua vez, regulou o processo eleitoral, prescreveu o modo pela qual deveria ser feito o alistamento eleitoral e deu controle de execução ao Poder Judiciário sobre leis eleitorais. A Lei 3.208, de 27 de dezembro de 1916, também trouxe disposições sobre o processo eleitoral, aperfeiçoando o sistema eleitoral do país. Por fim, o Decreto 4.226, de 20 de dezembro de 1920, modificou a legislação sobre o alistamento eleitoral, instituindo o alistamento eleitoral permanente, e regulou a exclusão eleitoral. Essas foram as principais normas eleitorais editadas no primeiro período republicano da história do direito eleitoral.
3.2 SEGUNDO PERÍODO REPUBLICANO
Após a Revolução de 1930, foi promulgada a Constituição de 1934, cuja principal inovação em matéria de direito eleitoral foi a previsão, no seio da Carta Magna, da Justiça Eleitoral como órgão do Poder Judiciário. Ela atribuiu aos juízes vitalícios a jurisdição eleitoral em sua plenitude e estabeleceu a competência privativa da justiça eleitoral para o processo das eleições federais, estaduais e municipais, inclusive as dos representantes das profissões. Dispôs, ainda, sobre a organização e a competência da justiça eleitoral (arts. 82 e 83, CF/1930), bem como sobre os direitos políticos, o alistamento eleitoral e as inelegibilidades (arts. 108 a 112, CF/1930).
O Poder Legislativo federal era exercido pela Câmara dos Deputados, com a colaboração do Senado Federal. A Câmara dos Deputados era composta de representantes do povo, eleitos mediante sistema proporcional e sufrágio universal, igual e direto; e de representantes eleitos pelas organizações profissionais, na forma da lei ordinária, por sufrágio indireto das associações profissionais agrupadas em quatro divisões: lavoura e pecuária; indústria; comércio e transportes; profissões liberais e funcionários públicos. Para ser elegível à Câmara dos Deputados, o indivíduo deveria ser brasileiro nato, alistado eleitor e maior de 25 (vinte e cinco) anos. Os representantes das profissões deveriam, ainda, pertencer a uma associação compreendida na classe e grupo que os elegerem. Diferentemente do que acontecia no regime anterior, os deputados que assumissem o cargo de Ministros de Estado não perdiam o mandato, sendo, apenas, substituídos pelos respectivos suplentes enquanto exerciam o cargo.
O Senado Federal, cujo principal encargo era a promoção da coordenação dos Poderes federais entre si, era composto de 02 (dois) representantes de cada Estado e do Distrito Federa, eleitos mediante sufrágio universal, igual e direito para um mandato de 08 (oito) anos. Para ser senador, o indivíduo deveria ser brasileiro nato, alistado eleitor e maior de 35 (trinta e cinco) anos.
No que concerne ao Poder Executivo federal, a Carta Magna dispôs sobre as eleições para Presidente e Vice-Presidente da República no artigo 52 e seus parágrafos. O mandato presidencial durava um quadriênio, não podendo o Presidente da República ser reeleito antes de decorridos 04 (quatro) anos da cessação de sua função, qualquer que tenha sido a duração desta. A eleição presidencial era feita, em todo o território nacional, por sufrágio universal, direta, secreto e maioria de votos, 120 (cento e vinte) dias antes do término do quadriênio ou 60 (sessenta) dias depois de aberta a vaga, se esta ocorrer dentro dos 02 (dois) primeiros anos.
Por outro lado, se a vaga ocorresse nos 02 (dois) últimos anos do período, o sufrágio seria indireta, ou seja, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, 30 (trinta) dias após, em sessão conjunta, com a presença da maioria dos seus membros, mediante escrutínio secreto e por maioria absoluta dos votos, elegeriam o Presidente substituto. Se nesse primeiro escrutínio nenhum candidato obtiver a maioria absoluta, a eleição se fará por maioria relativa ou, em persistindo o empate, considerar-se-ia eleito o mais velho. O Presidente da República substituto eleito desta forma, assim como o eleito pelo povo nos 02 (dois) primeiros anos do quadriênio, exerceria o cargo pelo tempo que restava ao substituído.
Para ser eleito Presidente da República, o indivíduo deveria ser brasileiro nato, estar alistado eleitor e ter mais de 35 (trinta e cinco) anos de idade. Eram inelegíveis para o cargo de Presidente da República, entre outros, os parentes consangüíneos ou afins do Presidente que esteja em exercício, ou não o haja deixado pelo menos 01 (um) ano antes da eleição; algumas autoridades, bem como os substitutos eventuais do Presidente da República que tenham exercido o cargo, por qualquer lapso temporal, dentro dos 06 (seis) meses imediatamente anteriores à eleição.
Foi a partir dessa Revolução de 1930 que o Brasil ingressou na época das codificações eleitorais, que, segundo Joel J. Cândido, constituem “instrumentos legais que, junto com as Constituições que se seguiram, continham o regramento fundamental que passou a ser aplicado em nosso sistema eleitoral, em todas as suas fases e momentos, do alistamento à diplomação, passando pelas inelegibilidades e pelos Partidos Políticos”.
O primeiro código eleitoral da história brasileira foi o instituído pelo Decreto 21.076, de 24 de fevereiro de 1932. Todas as eleições – federais, estaduais e municipais – eram reguladas O código eleitoral de 1932 destacou-se por criar a Justiça Eleitoral, o que, como já foi dito, foi seguido posteriormente pela Constituição Federal de 1934. Além disso, criou o voto feminino, a representação proporcional e o voto secreto em cabine indevassável. O sufrágio era universal e direto e já havia a possibilidade de a eleição ser feita em dois turnos. O domicílio eleitoral era escolhido livremente pelo eleitor. Foi delegado à lei especial o disciplinamento das hipóteses de inelegibilidade. O eleitor era parte legítima para a ação penal relativa a crimes eleitorais, cujo prazo prescricional era sempre de 10 (dez) anos. A competência para processá-los e julgá-los era do Tribunal Regional, cabendo aos juízes apenas a preparação e a instrução do processo, desde que fossem para tal designados. Ao Ministério Público não foi dada a devida atenção, pois, sem um capítulo próprio no código, ficou relegado para o segundo plano.
Com a edição da Lei 48 de maio de 1935, o Brasil conheceu o seu segundo código eleitoral. Todas as eleições – federais, estaduais e municipais – continuaram a ser reguladas pelo código. Seguindo as diretrizes constitucionais estabelecidas pela Carta Magna de 1934, as mulheres sé eram obrigadas a se alistar se exercessem função pública remunerada. Os juízes passaram a ter uma parcela de competência decisória em matéria de crimes eleitorais. Ao Ministério Público foi reservado um capítulo próprio, no qual se previu uma ampla participação dos Ministérios Públicos estaduais em todas as fases do processo eleitoral. Os prazos prescricionais dos crimes eleitorais foram reduzidos sensivelmente para 5 (cinco) anos, nos casos de pena privativa de liberdade, e para 2 (dois) anos, nos demais casos, aplicando-se, ainda, as hipóteses de suspensão e interrupção previstas na lei penal comum. A regra do domicílio eleitoral foi restringida, retirando a possibilidade de o eleitor escolhê-lo livremente e fazendo-o coincidir com o domicílio civil. As inelegibilidades foram elencadas no próprio seio do código, sem prejuízo de outras hipóteses previstas pela Constituição Federal ou pelas leis estaduais.
O golpe ditatorial de 1937 atingiu profundamente a estrutura da justiça eleitoral, que chegou a ser extinta pela Constituição Federal outorgada no mesmo ano do movimento golpista. Só em 1945, com a edição da Lei Constitucional nº 9, de 28 de fevereiro de 1945, é que se tornou possível a recriação da justiça eleitoral como órgão autônomo do Poder Judiciário, o que se efetivou através do Decreto-Lei 7.586, de 28 de maio de 1945.
Há uma profunda divergência doutrinária acerca do Decreto-Lei 7.586, de 28 de maio de 1945, conhecido como “Lei Agamenon Magalhães”, que, para alguns, a exemplo de Pinto Ferreira, constituiu o terceiro código eleitoral do Brasil; e, para outros, como Antônio Roque Citadini e Joel J. Cândido, não passou de uma lei eleitoral, embora revestida de suma importância para a nossa história eleitoral.
Deposto o governo ditatorial, houve uma redemocratização e uma reconstitucionalização do país, através de uma Assembléia Constituinte eleita livremente. Dela, originou-se a Constituição de 1946, que veio a ratificar a existência autônoma da justiça eleitoral no Brasil, dispondo sobre sua competência (arts. 108 a 121), bem como sobre o alistamento eleitoral, as inelegibilidades e os direitos políticos (arts. 131 a 140). Ademais, anote-se que foi atribuída à União a competência privativa para legislar sobre direito eleitoral, retirando dos estados essa possibilidade.
No código eleitoral de 1950, instituído pela Lei 1.164, de 24 de julho de 1950, o sufrágio era universal e direto, e o voto era obrigatório e secreto. Já havia os sistemas majoritário e proporcional. As Juntas Especiais passaram a ser denominadas Juntas Eleitorais, cuja competência era a apuração das eleições realizadas nos zonas eleitorais sob as suas respectivas jurisdições. O alistamento deixou de ser procedido de ofício e passou a ser realizado a requerimento do eleitor. Foi dedicado, pela primeira vez, um capítulo próprio para a propaganda partidária, que trouxe garantias e restrições ao seu exercício. O papel dos juízes eleitorais foi ampliado de forma bastante significativa, pois a eles foi dada a competência plena em matéria criminal eleitoral, ressalvando, apenas, a competência originária dos tribunais. No que concerne ao Ministério Público, porém, houve um retrocesso, pois foi extinto o capítulo destinado exclusivamente a ele, que teve um aparecimento episódico e assistemático no código. Ademais, foi autorizada a aplicação subsidiária ou supletiva do Código de Processo Penal, o que não foi feito em relação ao Código Penal.
O golpe de estado de 1964 criou condições para a edição da Constituição de 1967, que manteve a existência autônoma da justiça eleitoral como órgão do Poder Judiciário (arts. 123 a 132), dispondo, ainda, sobre os direitos políticos (arts. 142 a 148) e sobre os partidos políticos (art. 149). Os atos institucionais e as emendas constitucionais que a sucederam, dentre as quais toma destaque a Emenda Constitucional nº 1 de 1969, mantiveram, em geral, a mesma linha de disciplinamento dessas matérias.
O quarto código eleitoral foi instituído mediante a edição da Lei 4.737, de 15 de julho de 1965, que tratou, entre outras disposições, dos órgãos da justiça eleitoral, quais sejam, o Tribunal Superior Eleitoral, Tribunal Regional Eleitoral, Juízes Eleitorais e Juntas Eleitorais; do alistamento eleitoral; do cancelamento e da exclusão do alistamento eleitoral; das eleições; dos atos preparatórios da votação; do material para votação; da votação; da apuração; dos recursos e das disposições penais e dos crimes eleitorais.
A Constituição Federal de 1988 regulou sobre os direitos políticos (arts. 14 a 16) e sobre os partidos políticos (art. 17). Ela manteve a Justiça Eleitoral dentro do Poder Judiciário, como um dos seus órgãos (art. 92, inciso V e 188 a 121). A eleição para Presidente e Vice-Presidente da República foi amplamente regulada, sendo indicadas as substituições e o processo destas, nos casos do impedimento e vacância. Os Atos das Disposições Constitucionais Transitórias também traz diversos artigos relacionados à matéria eleitoral, sobretudo sobre plebiscito, mandatos e eleições. Ao instituir a justiça eleitoral, prevendo seus órgãos nos artigos 118 a 120, a Carta Magna incumbiu à lei complementar a fixação particularizada das suas competências, o que é feito basicamente no atual Código Eleitoral, a Lei 4.737, de 15 de julho de 1965, que, neste particular, foi recepcionada como lei complementar.
Além das codificações eleitorais, inúmeras leis ordinárias, leis complementares e emendas constitucionais foram editadas nesse segundo período republicano da história do direito eleitoral no Brasil. Contudo, como não se pretende, por meio deste trabalho, esboçar um estudo exaustivo da matéria, serão destacados apenas os principais diplomas normativos.
A Lei 6.091, de 15 de agosto de 1974, instituiu o fornecimento gratuito de transporte, em dias de eleição, a eleitores residentes nas zonas rurais e deu outras providências, prevendo, por exemplo, alguns crimes eleitorais. A Lei 6.996, de 7 de junho de 1982, por sua vez, dispôs sobre a utilização de processamento eletrônico de dados nos serviços eleitorais. A Lei 7.021, de 6 de setembro de 1982, estabeleceu o modelo da cédula oficial única a ser usada nas eleições de 15 de novembro de 1982 e deu outras providências, prevendo, por exemplo, o crime eleitoral de destruição, supressão ou danificação da relação de candidatos afixada em cabina eleitoral.
A Emenda Constitucional nº 25, de 15 de maio de 1985, que alterou alguns artigos da Constituição Federal de 1969, representou um marco à redemocratização do país, restabelecendo eleição direta para Presidente e Vice-Presidente da República e o voto do analfabeto como facultativo. A Lei 7.444, de 20 de dezembro de 1985, dispôs sobre a implantação do processamento eletrônico de dados no alistamento eleitoral e sobre a revisão do eleitorado nacional.
A Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, revogou a Lei Complementar 5/1970, estabelecendo, em obediência ao artigo 14, §9º, da Constituição Federal de 1988, os casos de inelegibilidade, os prazos de sua cessação e outras providências, a exemplo da previsão do crime eleitoral de argüição de inelegibilidade ou impugnação de registro de candidato feito por interferência do poder econômico, desvio ou abuso do poder de autoridade, deduzida de forma temerária ou de manifesta má-fé.
A Lei 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dispôs sobre as normas gerais para a organização do Ministério Público estaduais, inclusive em relação às atribuições concernentes à justiça eleitoral atuante nas eleições municipais e estaduais. A Lei Complementar 75, de 20 de maio de 1993, dispôs sobre a organização, as atribuições e o Estatuto do Ministério Público da União, inclusive em relação às atribuições concernentes à justiça eleitoral atuante nas eleições federais.
A Emenda Constitucional nº 4, de 14 de setembro de 1993, deu nova redação ao artigo 16 da Constituição Federal de 1988. Esse dispositivo constitucional trata do período de vacatio legis das leis que alterem o processo eleitoral. Antes da referida emenda, a lei que alterasse o processo eleitoral só entraria em vigor 1 (um) ano após sua promulgação, ao passo que, após a alteração por ela introduzida, essa lei teria vigor já na data de sua publicação, mas não poderia ser aplicada à eleição que ocorresse até 1 (um) ano da data de sua vigência.
A Emenda Constitucional de Revisão nº 4, de 7 de junho de 1994, deu nova redação ao §9º do artigo 14 da Constituição Federal de 1988. A redação anterior estabelecia que uma lei complementar deveria disciplinar outros casos de inelegibilidade, além dos previstos pela Carta Magna, e os prazos de sua cassação, a fim de proteger a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta. Com a alteração instituída pela emenda em análise, houve um alargamento dos bens jurídicos protegidos pela lei complementar a que se refere o dispositivo constitucional, passando a abranger, além da normalidade e a legitimidade das eleições, a probidade administrativa e a moralidade para o exercício de mandato, considerada a vida pregressa do pretenso candidato.
A Lei 9.096, de 19 de setembro de 1995, ao dispor sobre os partidos políticos, regulamentou os artigos 17 e 14, §3º, inciso V, da Constituição Federal de 1988. A Lei dos Partidos Políticos foi posteriormente alterada pela lei 9.259, de 9 de janeiro de 1996, e pela Lei 9.693, de 27 de julho de 1998, que tratou da punição ao partido político mediante a suspensão de cotas do Fundo Partidário.
A Lei 9.099, de 26 de setembro de 1995, dispõe sobre os juizados especiais cíveis e criminais e a Lei 10.259, de 12 de julho de 2001, dispõe sobre a instituição dos juizados especiais cíveis e criminais no âmbito da justiça federal. Por sua vez, a Lei 11.313, de 28 de junho de 2006, alterou dispositivos das duas leis referidas, pertinentes à competência dos juizados especiais criminais, no âmbito da justiça estadual e da justiça federal, o que reflete diretamente no processamento de crimes eleitorais.
A Lei 9.265, de 12 de fevereiro de 1996, regulamentou o inciso LXXVII do artigo 5º da Constituição Federal, dispondo sobre a gratuidade dos atos necessários ao exercício da cidadania, a exemplo do alistamento eleitoral e da interposição de ações de impugnação de mandato eletivo por abuso do poder econômico, corrupção ou fraude. A Lei Complementar 86, de 14 de maio de 1996, acrescentou um dispositivo ao código eleitoral, permitindo a possibilidade de interposição de ação rescisória nos casos de inelegibilidade.
Por meio da Emenda Constitucional 16, de 4 de junho de 1997, foi dada nova redação ao §5º do artigo 14, ao caput do artigo 28, ao inciso II do artigo 29, ao caput do artigo 117 e ao artigo 82 da Constituição Federal, possibilitando a reeleição dos candidatos ao cargo de chefe do Executivo, em suas esferas federal, estadual e municipal.
A Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, estabeleceu normas para as eleições, sendo alterada posteriormente pela Lei 9.840, de 28 de setembro de 1999, pela Lei 10.408, de 10 de janeiro de 2002, pela Lei 10.704, de 1º de outubro de 2003 e pela Lei 11.300, de 10 de maio de 2006. A Lei 10.732, de 5 de setembro de 2003, alterou a processo penal eleitoral.
Mais recentemente, uma lei se destacou no cenário do direito eleitoral por ter operado uma mini-reforma eleitoral. A Lei 11.300, de 10 de maio de 2006, impôs uma série de restrições aos candidatos a cargos eletivos em todo o país no pleito de 2006. Entre essas restrições, podemos apontar a proibição de showmícios, de veiculação de propaganda em outdoors e distribuição de brindes, bem como a obrigatoriedade da publicação de prestações de contas na internet. Essas foram algumas das determinações da lei, que foi criada com o intuito de diminuir os gastos e tornar o processo eleitoral mais transparente.
Por fim, uma nova reforma eleitoral está por vir, pois está para ser aprovado o projeto de lei 5.498, de 2009, que altera as leis 9.096/95 e 9.504/97 e cuja principal mudança é a abertura de ampla possibilidade para a realização de propagandas eleitorais na internet.
CONCLUSÃO
À luz do exposto, pode-se inferir que o Direito Eleitoral tem, pela natureza da matéria objeto de seu conteúdo, o Direito Constitucional como sede principal de seus institutos e fonte imediata e natural de seus principais preceitos, pois ele busca na Carta Magna as suas disposições fundamentais, que indicam o norte de sua trajetória, quer de ordem material e, até mesmo, de ordem processual. Destarte, diante desse íntimo relacionamento entre o sistema eleitoral e o regime constitucional, a evolução histórica do Direito Eleitoral guardará íntima correspondência com as respectivas Constituições Federais que estavam vigentes no período histórico em análise.
Diversos autores se dedicaram ao estudo da legislação eleitoral brasileira nos períodos de sua história, analisando seu conteúdo e influência em nossos vários sistemas eleitorais. Em virtude disso, inúmeras formas de classificação e sistematização desses períodos podem ser encontradas na doutrina eleitoral pátria. No entanto, não obstante a pluralidade de classificações, a evolução histórica do direito eleitoral no Brasil pode ser fracionada em três períodos: o colonial, o imperial e o republicano.
No período colonial do Direito Eleitoral, ou seja, aquela no qual o Brasil ainda era colônia do Reino de Portugal, este país europeu era governado por uma monarquia vitalícia e hereditária. Não obstante isso, as vilas e cidades fundadas no território brasileiro revestiam-se de uma organização política republicana, cujo governo era formado por meio de eleições populares. A eleição para os cargos das repúblicas das vilas e cidades era disciplinada preponderantemente pelo Código Eleitoral das Ordenações do Reino, embora tenham sida editados, durante o período colonial, inúmeros alvarás, cartas régias e provisões, que alteraram a execução do Código Eleitoral das Ordenações do Reino em determinadas vilas e cidades.
O período imperial inicia-se com a independência do Brasil, após a qual foi outorgada a Constituição de 1824, que dispôs sobre o sistema eleitoral em seus artigos 90 a 97. Segundo a Carta Magna, a escolha dos deputados e senadores da Assembléia Geral e dos membros dos Conselhos Gerais das Províncias dar-se-ia por um sistema de eleições indiretas, compostas de duas: a eleição primária e a direta. Por meio de eleições primárias eram escolhidos os chamados eleitores de província, que exerciam a eleição direta dos representantes da nação e da província.
A maior parte da doutrina que se dedica ao estudo da evolução histórica da legislação eleitoral divide o período republicano em dois: da Proclamação da República até a Revolução de 1930; e desta até os dias atuais. O primeiro período republicano é marcado por uma legislação eleitoral esparsa e pela vigência de uma única Constituição Federal, ao passo que o segundo período caracterizou-se pelas grandes codificações eleitorais e pela influência de três Constituições Federais.
De todo o exposto, ressalte-se que o sistema eleitoral brasileiro tem sofrido, durante os tempos, importantes modificações, com a finalidade de alcançar um aperfeiçoamento, estabelecendo, cada vez mais, uma correspondência mais precisa entre a vontade do povo e a atividade governamental.
Recentemente, tomou destaque a Lei 11.300, de 10 de maio de 2006, que diminuiu os gastos com as campanhas eleitorais e tornou o processo eleitoral mais limpo, impondo uma série de restrições aos candidatos a cargos eletivos em todo o país no pleito de 2006, entre as quais podemos apontar a proibição de showmícios, de veiculação de propaganda em outdoors e de distribuição de brindes, bem como a obrigatoriedade da publicação de prestações de contas na internet.
Frise-se, por derradeiro, que uma nova reforma eleitoral está por vir, pois se encontra em tramitação o Projeto de Lei 5.498, de 2009, que altera as leis 9.096/95 e 9.504/97 e cuja principal inovação é a abertura da ampla possibilidade para a realização de propagandas eleitorais na internet.
REFERÊNCIAS
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CÂNDIDO, Joel J. Direito Eleitoral Brasileiro. 12. ed. Bauru: Edipro, 2006.
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